长沙市户外广告管理状况及其对策研究

伴随着户外广告的飞速发展，不可避免的产生了一些新问题。如何化解城市发展过程中户外广告面临的新挑战，更好地发挥其在促进城市发展、增加社会价值等方面中的作用就显得尤为迫切。

一、长沙市户外广告管理制度运行效果

《广告法》《长沙市城市户外广告管理条例》《长沙市城市户外广告管理实施办法》《长沙市户外广告设置管理办法》等法律法规的出台，对户外广告的管理、管理主体的管理权限以及范围有更加清晰明确的界定，并且对户外广告申请设置进行了较系统的规范，对长沙市城市竞争力的提供、城市环境的改善等发挥了巨大效用，主要运行效果表现如下：

(一)规划先行，城市形象提升明显。

长沙市政府出台《长沙市城市户外广告管理办法》以后，长沙市城市管理行政部门作为户外广告综合管理部门，协同市规划局和市工商局，先后编制了《长沙市市区户外广告设置专项规划》《长沙市市区户外公益广告设置规划》等六项规划与细则，从源头上规范户外广告设置，防止多头审批，从制度上要求确保市区广告数量、密度合理性，以及公益广告频次与效果。各职能部门在抓好对原有户外广告综合整治的同时，着眼长远，进一步加强户外广告设置的规划管理，对全市新增户外广告计划作了较为科学有序的规划部署。通过合理规划市区户外广告设置，较好的提升了长沙市文明城市形象。

(二)规范管理，广告市场有序发展。

长沙市城市管理职能部门已逐步建立责权分明、科学高效的管理机制，不断健全信息化管理网络，每年定期组织户外广告安全隐患排查，对符合审批设置规定但老旧破损的户外广告设施进行及时修整维护。同时，重点整顿“十五路六广场一窗口”和已实施整体规划设计路段的违章户外广告。整顿的内容包括：拆除无任何审批手续，审批手续不完善，不符合城市规划、城市容貌规定，已过审批期限、有安全隐患和残旧破损、影响市容的户外广告;规范审批手续不完善但符合城市规划和城市容貌规定的户外广告。共拆除市区各类违章户外广告主要包括高炮立柱广告位、建筑外墙单面及三面翻广告牌、嵌入式LED电子显示屏、经营门店店招店牌等合计46000多块，面积达50多万平方米，既美化了城市形象，同时更有力地促进了长沙市户外广告市场的合法、有序与稳定发展。

(三)公开拍卖，提升供户外广告价值。

据调查，自《长沙市城市户外广告位置使用权拍卖暂行办法》颁布实施以来，长沙市区纳入职能部门统一管理的户外公共广告资源，除日常及阶段性的公益宣传外，已基本实行公开拍卖，增加了地方财政收入。从拍卖数据分析，近年来户外广告收入呈逐年上涨趋势，价值得到彰显。一是拍卖总量上升;二是繁华地段同一广告设施年租期满后拍卖成交单价涨幅明显。

二、长沙市户外广告设置分布情况

按照区域的不同特点与功能，笔者对长沙市中心城区商业休闲区域、金融商务区域、科技文教区域、居住生活区域、专业商品市场区域和传统文化保护区域户外广告的设置情况进行了调查。

(一) 商业休闲区域

商业休闲区域是户外广告最具代表性也最为活跃的区域，体现了城市的商业发展规模与水平。长沙火车站商圈、东塘商圈、五一商圈以及溁湾镇商圈是长沙商业休闲区的代表。长沙火车站有阿波罗商业广场、金苹果服装批发市场、三湘南湖大市场、家润多超市以及国储、百脑汇、华峰等众多电脑城，这里是长沙尤为繁华的商业地段，同时也是长沙对外的门户。在长沙文明城市的建设过程中，对火车站广场的户外广告进行了整治，取得了良好的效果。但是由于火车站中流动人口居多，人员较为复杂，并且以中低档的商业为主，一部分广告由于设置的时间过长，不可避免的出现了褪色、损坏和脏污的现象。五一商业圈是由商业街、商业步行街以及商业广场共同组成的购物及休闲娱乐区，是长沙繁华和成熟的核心地带。街道建筑外立面发布了各种户外广告牌，呈高密度布置，夜间灯光璀璨，各广告牌甚为夺目，吸引眼球，但缺少细致的规划设置。东塘商业圈是长沙市的老商业中心，目前商业功能逐渐的衰退，虽然人口密集，其户外广告的发展依旧随之衰退。溁湾镇是河西的商业中心所在，学生是溁湾镇商圈的主要消费人群，大部分商家都不愿过多的在户外广告中投入资金，因此户外广告的质量较低。

(二)金融商务区域

金融商务区域是城市高标准建筑的集中体现，其通常以大型写字楼、酒店或高档综合性建筑群为主，整体中展现了一种金融、商务办公的氛围。长沙的金融商务区是以芙蓉广场为中心，东至韶山路，西到蔡锷路，北至湘雅路、展览馆路，南到人民路，总面积约4平方公里。金融商务区的户外广告主要有建筑墙体、建筑屋顶广告等形式，通常以大型广告为主，内容主要是商业广告，并主要分布在五一路、黄兴路、芙蓉路和韶山路的两侧。有少数广告牌设置时间过长，存在一定的安全隐患。

(三)科技文教区域

长沙市的科技文教区域内基本包括了湖南省内的主要高校，它由中南大学、湖南大学和湖南师范大学共同组成了湖南岳麓山大学城，它背靠岳麓山，面朝湘江，千年学府岳麓书院坐落于此，是一个集人文历史与自然景观、高等教育与现代科技集合于一体的空间布局体系。学校周边的商业多以餐饮、超市、水果店等小生产经营为主，各店主为了招揽客源，设置了各种广告牌，各类型广告数不胜数，但缺乏一定的规范，广告牌制作质量低，没有展现出科技文教区的文化底蕴。

(四)居住生活区域

居住区的建筑规模大，因此在对户外广告进行规划的时候必须要进行综合考虑，兼顾居住区与商铺门面的和谐。避免户外广告设计的自发性与盲目性，而忽略了居住区原本应展现的宁静祥和氛围。然而，目前对居住区的户外广告的规划中，没有很好的进行协调，造型、色彩、面积大小等的设置不够合理，使得有的广告设置显得突兀，破坏整体效果。

(五)专业商品市场区域

长沙的专业市场主要有马王堆建材大市场、万家丽家居市场、下河街小商品市场、高桥大市场、三湘南湖大市场等，专业市场的户外广告管理不够精细，且不少都是商家自行设置，整栋建筑外立面，凡是能进行广告发布的地方基本都设置了各类广告，多种多样，对城市形象造成一定影响。

(六)传统文化保护区域

长沙是国家级历史文化名城，有多个传统文化保护区，如坡子街、太平街、潮宗街、天心阁等，传统历史文化特色浓厚。有众多的老字号商铺，目前有的广告由于设计上缺乏创意，风格差异较大，有的为了追求醒目，而忽视了周围的整体建筑环境，在广告的设置上存在着与周边建筑不协调的现象。

三、完善长沙市户外广告管理的对策

以制定规划为前提，以完善各项机制和制度为保障，以规范设置为目的，积极引导户外广告走规范化、精品化、可持续发展的道路，使之成为城市形象的一个亮点。

(一)通过科学规划确保户外广告合理布局

一是进一步增强户外广告规划管理的制度保障。要认真落实践行《中华人民共和国广告法》，对户外广告进行一个全面规划，对户外广告的发展进行宏观上的引导。各地方政府应根据地方实际情况，因地制宜制定适合本地区的法律法规。由于各个地方的经济水平不同，其发展程度有较大差距，在对户外广告的管理上不能仅仅依赖于统一的管理，而应该不断地进行规范找到最适合本地发展路径。从制度上保障户外广告管理规划有据可依、有章可循。政府保证方案的合法性与合理性，规划部门则注重户外广告与整个城市环境的协调，而广告公司则从其商业效应方面出发提出相应的建议，并且同时向户外广告专家、市民等征求意见，从而确定最终方案。

二是科学规划户外广告总体布局。从城市整体空间的协调性出发，用战略全局和长远的眼光，使户外广告与城市环境、基础公共设施、整体建筑之间互相融合，促使整个城市环境的协调统一。这样，不仅可以创造一个和谐的环境，解决了户外广告在设置中缺乏整体性的现象，同时避免了后期的再规划，节省了成本。

三是提升户外广告规划设置质量。编制户外广告规划，要坚持“分区管理、总量控制、协调统一、创新精品”的原则，将城区划分为四个层次的管理区域，突出重点，严格控制对城市景观影响较大的户外广告。在禁设区内，严禁设置任何形式的广告，如麓山景区、政府及各单位机关办公楼等;在严控区，严格限制设置数量和位置，如五一路、芙蓉路;商业区如黄兴路、解放路商业圈的户外广告应设置形式多样、体现商业氛围的霓虹灯、三面翻、LED电子屏等广告;一般区域按要求规范设置。

(二)通过科学管理增强对户外广告有效监督

一是明确户外广告管理主体。根据《长沙市户外广告设置管理办法》，由市城市行政管理部门统一负责户外广告设置的管理工作。市规划行政管理部门负责户外广告设置规划的组织编制和规划实施管理工作。工商行政管理部门负责户外广告发布内容的登记管理工作。各部门各司其职，提高审批和规划的效率，使对户外广告的管理更具有针对性。切实按照法律的规章、程序履行自己的职权。同时，工作人员要严格执法，对户外广告的违法事件不能姑息。

二是健全户外广告设置事前管理机制。户外广告管理主要涉及工商、城管、园林、规划、公路等部门，各部门在自身职责范畴对户外广告有一定的管理权限。这就有必要由地方人民政府组织各职能部门制定户外广告规划和管理审批程序，明确制定由城管局统一受理审批、各部门配合协调的“一站式”行政许可制度，防止政出多门和执法随意性，避免户外广告管理的越位、缺位和错位。

三是健全户外广告设置事后监督机制。主要是加强对违规设置的户外广告的执法监督。重点清除市区、城区主次干道的过街龙门、过街横幅、刀旗广告，清除文物保护单位、风景名胜区域里的商业广告，清除粗制滥造、品位低下的户外广告，清除或修复残缺破损的户外广告。

(三)通过行业自律加强户外广告多元管理

一是增强户外广告行业自律管理能力。政府部门要引导广告公司、业主等建立行业自律组织，由行业自律组织来自我协调、沟通、约束、管理、服务。这不仅可降低政府部门的管理成本和管理难度，也使政府部门、广告业主之间更加和谐，有利于共同促进广告市场健康、有序发展。

二是赋予户外广告行业自律管理职能。政府应加强引导，适当赋予广告行业协会对户外广告监督职能，让行业协会积极参与到户外广告管理过程中来，增强行业专业管理水平。包括准入监督职能、管理与培训职能、安全监督职能。

(四)通过行业改革引导户外广告有序发展

一是建立公平的资源分配制度，引导户外广告有序竞争。继续推进户外广告位拍卖，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。在户外广告位拍卖中，要注重保护广告主合法权益，考虑经济效益的同时，也要考虑户外广告的公共性、景观性因素，兼顾社会效益、环境效益，充分发掘户外广告对城市景观、城市形象、城市经济的贡献潜力，助推城市物质文明、精神文明建设。通过市场竞争机制的引入，进行统一的规划，建立公平的资源分配制度。对新设置的户外广告媒体采用公开招标的形式，对户外广告的设置权进行全面招标。户外广告商可以通过拍卖、招标获得对户外广告的设置权这种方式，不仅实现了户外广告媒体设置的公正性、公平性与公开性,有利于提高户外广告行业水平，规范广告审核程序，还可以从源头上减少行业垄断经营，同时推动户外广告经营者的技术改进。此此同时，建立便民服务制度。根据规划编制和户外广告管理情况，公布户外广告行政许可有关事项、内容，让公众可通过城管局网站、政务公开等渠道方便快捷地查询、了解相关事项，调动广大群众参与户外广告管理的积极性，提高广大群众对户外广告管理工作的满意度。

二是设置奖惩机制鼓励创新。广告的创新在提升广告本身价值的同时，也提升了城市品位和形象，是一举两得的好事。因此应从户外广告的整体利益、长远效益来考虑户外广告与城市建设、市容环境、经济发展的关系，出台有关优惠政策、激励措施，或开展户外广告精品评选活动等，鼓励新创意、新材料、新技术的应用，建设精品工程，改变部分户外广告品位低、形式单一等现状，实现户外广告在表现形式、表现内容、表现手法及媒体运用上的创新，引导户外广告向科学化、规范化、精品化发展。

三是推动产业联动，促进广告行业集群式发展。通过政府与广告行业协会多元组织与协调，在全面规范广告行业健康发展的基础上，有步骤、有计划地加强引导，完善广告行业的市场职能细分，突出广告从业主相互之间的个性优势，增强广告行业的上下游产业联动能力。政府可尝试设置广告行业生产工业园区，逐步引导有规模、有竞争实力的广告从业企业有序入园，引入工业园模式，规范产、供、销合作链，以此促进广告行业集群式发展。